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每天成千上萬張醫(yī)保報銷單據(jù)涌來，劉林審不完，又不得不硬著頭皮蓋章通過，否則醫(yī)院和患者就會急得跳腳。他不知道每天簽發(fā)出去的數(shù)千萬元醫(yī)保基金中哪一單會出現(xiàn)大問題，這讓他非常焦慮。

基金安全是擺在每一個社保局局長面前的首要任務。近年來，隨著社保參保人數(shù)的大幅攀升，騙保在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)三大險種中的發(fā)案率也呈現(xiàn)上升態(tài)勢，尤其是醫(yī)療保險的騙保金額可達幾十萬甚至上百萬，社�；�金安全面臨風險。

但作為基金安全的第一責任主體，社保經(jīng)辦機構長期以來處于責任和權利不對等的狀態(tài)：一個管理著13億參保人業(yè)務，每年收支規(guī)模超過5萬億的機構，卻只是人社部門下屬的“二級單位”，無能力也無動力為基金的安全性負責。

《第一財經(jīng)日報》記者近日赴中國東部沿海地區(qū)進行采訪發(fā)現(xiàn)，看似完備的中國社�；�金監(jiān)管體系存在諸多漏洞，傳統(tǒng)的政府部門自我監(jiān)管的方式已經(jīng)跟不上形勢的變化。

僵化編制下的基金風險

社�；�金實行收支兩條線和財政專戶管理之后，社�；�金被擠占挪用的情況得到緩解，但支付中違規(guī)違紀使用仍然時有發(fā)生，當前最突出的問題就是騙保，其背后反映出的是社保經(jīng)辦機構在基金的使用和監(jiān)管方面的漏洞。

本報記者在調查中了解到，現(xiàn)在套取醫(yī)保資金的現(xiàn)象愈演愈烈，原來是以民營醫(yī)院為主，而現(xiàn)在公立醫(yī)院也非常嚴重，尤其是一些鎮(zhèn)級衛(wèi)生院。

每當看到堆積在案頭的那些醫(yī)保報銷單據(jù)，劉林就覺得那是一個“黑洞”，不知道哪張會出現(xiàn)大問題。

“我是社保局的法人，也是社�；�金的第一責任人，一旦出現(xiàn)騙保等問題，我的領導責任肯定是要被追究的，更重要的是，這將導致基金的損失。”劉林說。

劉林對于醫(yī)保單據(jù)真實性的忐忑不安，部分緣于當前社保經(jīng)辦人員素質的參差不齊，大量臨時聘用人員承擔著業(yè)務審核的工作。

雖然社保有三級審核制度，全國社保中心也要求關鍵崗位必須是正式員工，但由于編制的增量與社保業(yè)務的增量嚴重不匹配，在實際業(yè)務經(jīng)辦過程中，不僅業(yè)務前段，甚至二級審核都由臨時雇員來做，一些臨時雇員甚至承擔重要的管理崗位工作。

人社部的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年，各級社會保險經(jīng)辦機構數(shù)量為8411個，編制人數(shù)15.67萬人，實有人數(shù)17.22萬人，總計超編15431人。

社保經(jīng)辦機構天天都與錢打交道，帶有準金融機構的性質。由于雇傭人員工資薪酬水平較低、專業(yè)性差、人員流動性強，成為了業(yè)務管理中的風險因素。

另一位縣級社保局局長張繡(化名)告訴本報記者，該局正式編制有8人，臨時聘用雇員25個人。兩年之前，這些雇員的月薪只有800元，張繡多處向政府打報告希望提高這些雇員的工資，到今年終于漲到了1800元，但這只有當?shù)毓珓諉T工資的一半。

張繡認為，臨時聘用人員最大的風險就是不穩(wěn)定，社保局對其缺乏制約手段，他們一旦想與外界合謀騙取社�；�金則很容易做到。

張繡的困惑還在于，上級社保部門風險防控上的要求與編辦給予的人員編制極不匹配。“上級部門對于哪些崗位不能用聘用人員確實有明確的要求，但我們8個正式編制中，除了一正兩副局長以及一個即將退休的同志，只剩下4個人，但局里有5個股，一個股長現(xiàn)在還是空的，找不到人來當。”

這樣就導致張繡所在局里每個股長都是“光桿司令”，手下只有臨時工，股長們的作用就變得非常重要。按照當?shù)卣�府反腐的要求，領導干部必須每隔三五年就要輪崗，但社保局股長們沒法輪，因為社保業(yè)務過于復雜，一旦輪崗，股長到新崗位不熟悉業(yè)務，社�；�金就會失掉一道防線。

“這是個兩難，股長不交流不輪崗其實也有很大的風險，我們最后采取的辦法就是讓局長、副局長加強學習進行輪崗。”張繡說。

“高壓線”背后的監(jiān)管空白

本報記者在社保系統(tǒng)采訪時發(fā)現(xiàn)，各級政府都將社保基金稱為“養(yǎng)命錢”和“高壓線”，制定了表面上看似完備的監(jiān)管制度，但實際上基金的安全仍然主要依靠社保經(jīng)辦機構的自我監(jiān)管。

當前對社保的監(jiān)管，主要包括人社局的基金監(jiān)督科、社會保險監(jiān)督委員會以及財政和審計等其他政府部門的監(jiān)督。

一位地級市的社保局局長對本報記者表示，由于社保的專業(yè)性很強，地方政府對于社保監(jiān)管有時會出現(xiàn)一些讓人哭笑不得的事情。

“上級部門說社�；�金很重要，一定要加強監(jiān)管，但他們卻不知道風險點在哪里，也不懂如何監(jiān)管，往往要我們提供一個監(jiān)管方案來交給他們。”這位局長說。

事實上，在各級人社部門都設有“基金監(jiān)督科”這一專門的科室用來監(jiān)督基金安全，但實際上能發(fā)揮的作用卻極為有限。

劉林說，基金監(jiān)督科得到的基金運行數(shù)據(jù)都是社保經(jīng)辦機構提供的，監(jiān)督科只能看到報表而不知道基金的真實用途，根本就無法進行有效監(jiān)管。

為了對社�；�金進行監(jiān)管，《社會保險法》第八十條要求統(tǒng)籌地區(qū)人民政府成立社會保險監(jiān)督委員會。

全國大部分省級行政區(qū)社保監(jiān)督委員會成員由財政、審計、工會、學術機構、大企業(yè)組成，但它相對較“虛”，這些人只是定期來開會，實際職能由監(jiān)督委員會辦公室履行，該辦公室設在人社行政部門里面。

日常在辦公室辦公的主要就是財政、稅務和人社部門的人員，他們各有分工，但基本的原則是省財政負責監(jiān)督下級財政，省稅務局負責監(jiān)督下級稅務部門，人社廳局負責監(jiān)督社保部門。

接受本報記者采訪的多位人士均認為，這種自我監(jiān)督能起到多大作用，要打個問號。

社保部門的自我監(jiān)管同樣缺乏有效的措施，更多的只是自律。一般省市一級的社保經(jīng)辦機構設有稽核科用于內部稽查，大部分縣一級區(qū)域則連這樣一個風控機構都沒有。

每一年經(jīng)過劉林之手簽發(fā)出去的醫(yī)�；�金高達100億元。“社保基金責任太大，我特別希望有人能夠監(jiān)管我，也讓我能夠睡一個安穩(wěn)覺。”他說。

劉林已經(jīng)多次向上級紀委申請向社保局派駐專門人員，并向人社局提出設置一個總會計師來監(jiān)控基金風險。

“二級單位”的難言之隱

最終紀委并沒有向社保局派來紀檢人員，因為社保局只是人社局下屬的二級單位。

社保系統(tǒng)的多位基層官員對記者表示，在當前所有的政府部門中，責權不對等體現(xiàn)比較突出的就有社保經(jīng)辦機構，一方面社保經(jīng)辦機構管理全國13億參保人業(yè)務以及每年5萬億的收支規(guī)模，另一方面卻只是作為一個二級部門，連人事權、財權、制定政策的參與權，甚至發(fā)言權都沒有。

責權的不對等，資源投入與任務量的不匹配，使得中國整個社保經(jīng)辦體系處于一種消極被動服務的狀態(tài)。

當前普遍存在的情況是，社保經(jīng)辦機構是一級法人，在行政上卻是二級機構，是人社行政部門的下屬機構，按行政管理下屬機構是要服從上級的。“服從不是簡單兩個字的事情，它體現(xiàn)在日常工作的方方面面中。”有社保系統(tǒng)的基層官員告訴記者。

“級別”在行政體系中是非常重要的，針對騙保日益增多的事情，某省社保局曾經(jīng)想和該省公安廳聯(lián)合搞一個反欺詐行動，但公安廳希望與人社廳對等聯(lián)系，因為社保局和公安廳行政級別不對應。

劉林對本報記者說，二級單位所有的想法和動作都必須把理由寫得很充分，然后上交人社部門，通過人社部門報給政府，“政府批回財政，財政再批回人社，人社局再批回社保”。

任何事情走這個流程下來都是非常麻煩的，需要很長的時間，偏偏很多社保政策都是“急活”，參保人是等不及這些流程的。

劉林今年工作的“重頭戲”是在全市上線醫(yī)保電子審核系統(tǒng)，這一技術手段將在一定程度上緩解他對基金安全的憂慮，但他認為這并不能從根本上解決問題。

“必須引入市場機制，請專業(yè)的第三方機構來進行風險評估和監(jiān)管，僅靠政府自身的人力和能力，難以防范基金的跑冒滴漏。”劉林說。